Mientras escribo estas palabras, el Presidente Bush anuncia sus planes de proponer un solo nombre al Directorio del Banco Mundial, e intentar conseguir que dicha entidad apruebe que Robert Zoellick reemplace a Paul Wolfowitz como Presidente del Banco a fines de mes. El anuncio pretende perpetuar el acuerdo de caballeros que ya cumple 60 años de vida – un pacto no exigido por norma alguna, nacional o internacional bajo el cual Estados Unidos elige al Presidente del Banco mientras que a Europa le corresponde designar a la cabeza del FMI. Si lo pasado es prólogo, el Directorio aceptará la decisión de Bush, a pesar de sugerencias recientes de que, cuando menos, la Casa Blanca debe enviar una lista de nombres para permitirle algún grado de discreción al Directorio. Si Zoellick es aprobado para el cargo, el Banco tendrá un nuevo Presidente sin que haya mediado la confirmación del Senado de EE.UU., habiendo superado únicamente una serie de apuradas consultas previas con algunos accionistas del Banco. Y aunque algunos europeos y ministros de hacienda hayan sido consultados antes del anuncio de la elección de la Casa Blanca, según reportes de prensa el anuncio del nombre de Zoellick fue más bien una sorpresa para la mayoría de los integrantes del Directorio del Banco. Se produjo sólo días después de que los ministros de hacienda de Australia, Brasil y Sudáfrica declararan conjuntamente que el próximo presidente del Banco “debería ser designado mediante un proceso de selección abierto y transparente en el que los candidatos no estuviesen limitados por su nacionalidad.” (Ver http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/05/29/AR2007052900760.html?hpid=topnews).

El anuncio de Zoellick, junto con la predicción de que será aprobado por una institución dominada por Occidente, se parece a la actitud de “nobleza obliga” que las casas reales observan entre sí. Y mientras no se produzca una poco probable revolución en el Directorio del Banco Mundial, la mayoría de los gobiernos que se ven afectados por las políticas del Banco (o del FMI) en su calidad de deudores volverán a quedarse sin voz  en el proceso de decidir quién dirige a ambas instituciones. Este problemático hecho, sintomático de las preocupaciones de un cada vez más evidente “déficit democrático”en la ONU y las instituciones Bretton Woods, ha sido las más de las veces pasado por alto en la manera en que los medios de comunicación han analizado la complicada renuncia-despidida de Wolfowitz.

Los miembros de la ASIL no han temido alzar sus voces para tomar partido en el escándalo Wolfowitz. Para Peggy McGuinness y Makau Mutua, por ejemplo, las pruebas disponibles sugieren que Wolfowitz violó las reglas internas sobre conflictos de interés cuando dispuso la transferencia, promoción y alza salarial para Riza Ali Shaha, su novia (para conocer la postura de McGuinness, ver http://opiniojuris.org/posts/1179499674.shtml; para la de Mutua, http://allafrica.com/stories/200705210652.html). Al otro lado del espectro, Ruth Wedgwood sostuvo que Wolfowitz había sido víctima de un “escándalo fabricado” por una institución que “no tenía protocolo alguno para determinar cómo manejar la carrera de una mujer profesional cuando su cónyuge o pareja llegaba a trabajar en la misma cadena de mando.” (Ver http://www.latimes.com/news/opinion/la-oe-wedgwood17apr17,0,7950703.story?coll=la-opinion-center). Wedgwood y otros miembros de la ASIL, tales como Julian Ku, han llamado la atención sobre una serie de documentos que sugieren que el propio comité ético del Banco había aprobado previamente las medidas sobre las compensaciones y el aumento para Riza, motivados por su salida forzada del Banco tras el nombramiento de Wolfowitz como presidente en el 2005. (Ver http://opiniojuris.org/posts/1176731064.shtml). Defensores y críticos de  Wolfowitz difieren también acerca del impacto que la salida forzada de Wolfowitz tendrá en las iniciativas contra la corrupción llevadas adelante por el Banco en los países a los cuales ha prestado dinero, especialmente en África. Sus defensores sostienen que su resignación será una victoria para los opositores a los esfuerzos de Wolfowitz para quitar fondos de ayuda a proyectos o gobiernos considerados corruptos,[2] mientras que oponentes como Mutua afirman que la propia ceguera de Wolfowitz frente al nepotismo lo dejó en evidencia como un “hipócrita patético carente de moralidad alguna para liderar el Banco” – mucho menos, claro está, su publicitada campaña contra la corrupción. Los gobiernos africanos, al igual que los observadores de ese continente, los más propensos a verse afectados, se muestran divididos. (Ver http://www.reuters.com/article/topNews/idUSL1829611320070518).

Tal como sugieren los comentarios de los miembros de la ASIL, el affaire Wolfowitz formula, con renovadas fuerzas, serias preguntas sobre los procesos de rendición de cuentas, la transparencia y las estructuras de poder de las instituciones que hemos construido para gobernar al mundo. Para Mutua, la caída de Wolfowitz “significa la obsolescencia de las instituciones globales establecidas bajo la Pax Americana creadas tras el término de la Segunda Guerra Mundial,” así como la necesidad de terminar con la “obsoleta hegemonía de Occidente en todas las instituciones Bretton Woods.” Para los partidarios de Wolfowitz, el problema radica en los procedimientos internos –  deficientes o simplemente inexistentes – del Banco Mundial. Wedgwood reconoce también que “[e]l público tiene todo el derecho a espantarse al enterarse de que Riza y otros profesionales del Banco Mundial pueden ganar de (US) $132,000 a (US) $232,000 al año,” cifras importantes si se considera que están exentas de impuestos y que son superiores a los que ganan los secretarios del gabinete de Estados Unidos.

Al fundo de todas estas quejas existe la realidad de que el Banco Mundial es más que simplemente un banco para el mundo. Actualmente es al menos un agente tan poderoso en la creación del derecho internacional como los gobiernos más poderosos del planeta.

No hay duda que el mundo sigue necesitando del Banco y que éste debe operar principalmente como una institución bancaria. Los países pobres siguen teniendo necesidades que no serán resueltas por mercados privados de capitales, y todos seguimos necesitando una institución que le preste atención a la repartición de bienes públicos globales. Alguien tiene que financiar los proyectos de infraestructura pública que, por ejemplo, respondan responsablemente frente al cambio climático. Y sigue teniendo sentido en términos económicos el dirigir el Banco Mundial en una forma que evite el abuso de sus recursos financieros. Para esto puede ser necesario mantener la estructura de votación proporcional que le entrega más poderes a los gobiernos más adinerados, que proporcionan los fondos del Banco. Es poco probable que el Occidente, marcadamente capitalista (que aporta la mayoría de los fondos del Banco, y no bajo la premisa de que se trate de una empresa principalmente filantrópica) se entusiasme en renunciar a su control de la billetera del Banco. Al mismo tiempo, dirigir el Banco de manera eficiente y financieramente viable no exige que los Estados Unidos – propietario del 16% de las acciones del Banco – deba tener el derecho a elegir, año tras año, al funcionario más poderoso de la institución – al menos no sin que medie el procedimiento de aprobación sustantivo que existe en la mayoría de las otras instituciones post Segunda Guerra mundial. La tradición que le otorga a Estados Unidos poder exclusivo para escoger al Presidente del Banco pertenece a una distante era de la historia de la humanidad pero no  a la de la Ilustración.

Más encima, el Banco Mundial no es sólo un banco. Tiene, tal como el FMI, un profundo y amplio impacto en los países a los que presta dinero mediante las condiciones que impone a quienes solicitan fondos. Es bien sabido que ambas instituciones emplean un sistema de préstamos que les entrega amplia discreción para imponer cambios normativos a los estados deudores como condición previa a la aprobación de proyectos o en conexión con la liberación de partidas de fondos. A pesar de que el Banco mantiene cierta circunspección política tanto en cuanto a cómo obliga a los estados a cambiar sus leyes o modificar sus instituciones de acuerdo con sus mandatos como en la medida en que “ejecuta” dicha condicionalidad,[3] su cautela sobre cómo se involucra en la creación de legislación sugiere la profundidad de su impacto normativo. Mientras la carta que creó el Banco le prohíbe (al igual que hace la del FMI) “interferir” en los asuntos políticos de cualquier estado, la facultad que tiene para tomar en cuenta únicamente “consideraciones económicas” es interpretada ampliamente, tal como sugiere la amplia intromisión en actos de “gobierno y corrupción.”

Como señala con orgullo el Banco en su sitio web, muchos de sus proyectos buscan reformar las instituciones estatales, incluyendo la regulación de sus empleados, y el aumento de la participación y supervisión por la sociedad civil y los medios de comunicación en su manejo – bajo la premisa de que la legitimidad y la eficacia de tales instituciones afecta directamente el crecimiento económico, ya que un cuerpo de funcionarios corrupto o sujeto al nepotismo o al poder unilateral de otra autoridad, lo que bien puede incluir el robo de activos, estrangulan al sector privado e incrementan la desigualdad.[4] Desde el mandato del antecesor de Wolfowitz, el Banco ha estado comprometido con asegurar que sus propios proyectos se adhieran a los más altos estándares, puesto que su propia credibilidad en aconsejar y apoyar los esfuerzos de gobernabilidad y combate a la corrupción dependen, evidentemente, de que el Banco sirva como ejemplo.

Según el propio Banco, una creciente porción de su actividad está dedicada a promover el mejor funcionamiento del sector público en los países que solicitan los préstamos.[5]  Sus esfuerzos por instaurar principios de buena gobernabilidad y probidad han incluido empresas tan normativas como ayudar al FMI a promover “códigos de conducta” internacional con respecto a la transparencia fiscal, la difusión de información, y políticas monetarias y financieras, junto a muchos proyectos de naturaleza muy distinta – como colaboraciones con el FMI y otros en la creación de estándares de gobernabilidad corporativa y en el combate del lavado de dinero o el financiamiento del terrorismo.[6]  El Banco también presta asistencia en el monitoreo y ejecución de la Convención Contra el Soborno de la OECD así como la Convención de la ONU contra la Corrupción.[7]  (De hecho, el Banco ayudó a redactar el segundo tratado y actualmente trabaja en la redacción de una guía técnica para su implementación.)  Irónicamente (al menos para quienes ven la debacle de Wolfowitz como un caso de nepotismo de manual), Convención de la ONU le exige a las partes que, entre otras cosas, establezcan sistemas de méritos para sus funcionarios públicos.

Los esfuerzos legislativos del Banco abarcan muchos otros temas y su impacto jurídico no emana exclusivamente de las condiciones que amarra a sus préstamos. Tal como han sugerido Benedict Kingsbury y otros, las Directrices del Banco, a pesar de haber sido creadas para el uso de los funcionarios del Banco en su trabajo, son una forma de derecho administrativo “interno” que envía olas normativas hacia numerosos temas dentro del derecho internacional, incluyendo el derecho internacional ambiental y los derechos de los pueblos indígenas.[8] Cuando el Banco, de acuerdo con sus directrices, se rehúsa a entregar financiamiento a proyectos que contemplan envíos de carga que infringen la Convención de Basilea para el Movimiento Transfronterizo de Desperdicios Peligrosos y su Disposición (Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal), por ejemplo, tiene un impacto en el estatus de dicho tratado y su interpretación que probablemente excede el de cualquier estado.

Las preocupaciones sobre quién dirige el Banco se hacen entendibles a la luz del impacto que éste tiene en su doble rol de banquero para el mundo y de legislador. Ellas no deberían ser consideradas otra forma de crítica de los Estados Unidos emanado de nuestras políticas post-11-de-septiembre, incluso la invasión de Irak. Aquellos de nosotros que vivimos en los Estados Unidos o en Europa deberíamos entender por qué el escándalo de Wolfowitz resonó por el mundo y por qué el resto del planeta – mucho más dependientes del mandato del banco que cualquiera de nosotros – está tan interesado en quién lo reemplazará. Seguramente los hijos de las revoluciones francesa y estadounidense no necesitan recordar que en la edad moderna se espera que los legisladores estén cada vez más disponibles para rendir cuentas frente a quienes pretenden afectar. Ciertamente, este principio yace en el corazón de los esfuerzos del propio Banco de gobernabilidad y contra la corrupción. Tal como ha dicho Mark Malloch Brown, ex Subsecretario General de la ONU, una institución que pretende modernizar los sistemas de servicio civil de los estados no debería funcionar a base de  nombramientos hechos con el dedo y tras puertas cerradas; un Banco que intenta aumentar la competitividad instaurando principios de servicio público basados en méritos necesita ser dirigido por un Presidente elegido mediante una selección competitiva en vez de por políticas adoptadas en oficinas escondidas. (Ver http://www.latimes.com/news/opinion/la-oe-brown18may18,0,73622.story?coll=la-opinion-rightrail ).

El cambiar la forma en que el Banco elige a su Presidente y asegurar que esté  actúa con probidad son buenas ideas desde el punto de vista de principios. También tienen sentido práctico – si el Banco quiere revertir la percepción en los países a quienes presta dinero que sus esfuerzos para promover el imperio del derecho son los menos efectivos de todos sus esfuerzos.[9]

Concuerde uno o no con Mutua cuando sugiere que la forma en que actualmente se gobierna el Banco refleja un proyecto “imperial,” es difícil estar en desacuerdo con él cuando declara que la influencia del Presidente Bush en quién dirige el Banco Mundial es un resabio de una era pasada y decididamente no democrática.

Footnotes: